学习时报网：提高了综合生产能力，粮食就安全了吗？——关于我国粮食安全问题的战略思考

中国政府始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事。保护和提高粮食综合生产能力，促进粮食稳定增产，关系全局，意义重大。

所谓粮食综合生产能力，是指一个国家或地区在一定时期内，由当时的资源状况和经济、技术条件所决定的，各种生产要素综合投入所形成的，可以相对稳定实现一定产量的粮食产出能力，主要包括资源保障、物质装备、科技支撑、抗御风险和政策支持等方面的能力。各种要素对粮食生产能力的形成既相互促进，又相互制约，每个要素在粮食综合生产能力建设中都不可或缺，起着独特作用。

提高了综合生产能力，粮食安全问题并不一定能解决

如果没有综合生产能力，粮食一定不安全，但是，如果不处理好以下几个重大问题，即使有了综合生产能力，粮食也不一定安全。

（一）从全球化视角看，如果不能有效把握粮食产前和产后的主动权，我国有可能陷入生产粮食左右不行的困局。

1.审视国际跨国企业的中国大豆攻略。当前，我国大豆的高度进口依赖和产业结构的外资高度垄断，让我国在加入WTO后输掉了农产品竞争的第一仗。

首先，控制着国际谷物80%的市场份额的ABCD四大粮商（ADM：Archer Daniels Midland；邦吉：Bunge；嘉吉：Cargill；路易达孚：Louis Dreyfus）致力于在我国各地建立油厂，他们通过在南美国家发放生物贷款、修建铁路港口等形式，控制当地绝大多数大豆生产，加之政府给予高额的补贴，将大豆低廉地输入我国，迅速占领市场份额；第二步，国内大豆加工企业在竞争中经营困难，这些跨国公司再通过收购和并购的方式，进一步控制国内大豆加工市场；第三步，由于跨国公司控制了大豆产业链中间的加工企业，也就拥有了选择大豆进货渠道的权利，从而控制了大豆产业的上游——种植业。这时，一个左右为难的“大豆困局”最终形成：国内豆农如果继续生产大豆，由于生产成本高于进口大豆的到岸价，且质量不如进口大豆，加工企业不愿购买国产大豆，“卖难”问题无法解决；一旦国内豆农不生产大豆，跨国公司由于拥有大豆产品定价权，便迅速哄抬大豆和豆油价格，豆类产品的国内消费将会付出高昂代价。

2.“大豆困境”再现掌握粮食产业链的主动权非常重要。这个左右为难的困局揭示了农产品产前与产后的主动权问题。事实上，我国作为大豆的原产国，大豆的综合生产能力是存在的。但是，与洋大豆相比，竞争劣势明显：一是我国大豆经营规模小、生产成本高；二是生产品种虽多，商品大豆质量一直很差；三是品种选育与生产技术落后，科技支撑力弱。但我们也有非转基因的优势，受到消费者喜欢。然而，由于收购和加工大豆的企业为跨国公司所掌控，非转基因的优势根本不能发挥。由此可见，跨国粮商对我国大豆的掌控，是从收购和加工端布局的。由于我们对涉粮企业的外资进入，缺乏统筹和防范，中国70%优质加工厂是外资企业，80%大豆压榨能力为外资控制，最终导致失去市场的定价权和产业链的主动权，使我们一步一步陷入困局。

3.警惕“大豆困局”在其他粮食作物上重演。表面看来，“大豆困局”只是市场经济运作和垄断公司追逐超额利润的结果，实际上，却是一国超长时间战略布局的结果。大豆可以这样操纵，其他粮食市场又何尝不可？值得注意的是，四大跨国公司不止控制了国际90%的大豆市场，也操控着国际80%的谷物市场。这些粮食跨国公司，通过与农业投入品跨国公司结成战略联盟，控制了从基因到超市货架的整个食物体系，形成对食物链极具竞争力和控制力的庞大“帝国”。

这些跨国集团，在控制我国大豆产业后，加速进入其他粮食的加工、收储领域，谋划新布局。与此同时，先锋、杜邦、孟山都等种子企业，也已开始进入品种选育的科研合作，兴办独资和合资种子企业，进行种子企业并购。如果这些布局形成一定规模，我们不仅粮食的后端——收购与加工被跨国企业控制，而且粮食生产的前端——种子和投入品也将被跨国企业所控制。如果我们不从大豆困局中寻找出路，大豆悲剧就可能在其他粮食作物，尤其是口粮作物上重演，到那个时候，我们这个拥有十几亿人口的国家，该如何解决我们的粮食安全问题？

（二）从阶段性视角看，如果不能实行弹性灵活的进出口和加工转化政策，我国粮食发展难以走出波动困局。

1.近30年我国粮食生产面临“多了多了少了少，少了少了多了多”的波动困局。分析1979－2003年的中国水稻总产数据，可以发现水稻生产经历了较为明显的三次波动：（1）1979－1988年为第一次波动，其中波峰是1984年，波谷是1988年，波谷年较波峰年减产914.7万吨，减幅为5.13％；波动年距是9年，波幅是12.1％。（2） 1989－1994年为第二次波动，其中波峰是1990年，波谷是1994年，波谷年较波峰年减产1339.8万吨，减幅7.08％；波动年距是5年，波幅为10.6％。（3）1995－2003年为第三次波动，其中波峰是1997、1999年，为双波峰，波谷是2003年，波动年距是8年，波幅为14.8％；2003年水稻总产较1997年减少4008.1万吨，减幅为19.97％。

进一步考察可以发现水稻生产周期波动的特征。（1）波动周期较短，波动频繁。除了这三次较大幅度的波动外，还存在若干较小幅度的完整波动。若不对波幅进行界定，则存在8次完整波动，平均周期仅为3年，比基钦定义的“小周期”长度4年还要短。（2）波动的周期长度不规则。这3次波动的年距分别是9、5、8年，且每一次波动从波谷到波峰的年距与波峰到波谷的年距不一致，表明水稻生产的影响因素较多。（3）波动幅度大。波动幅度分别为12.1％、10.6％和14.8％，表明水稻生产波动较为剧烈，稳定性较差，容易出现大起大落的状况。（4）波峰平均值小于波谷平均值，表明水稻生产是减产容易，而增产较难。

2004年以来我国粮食生产创记录地连续5年增产，重要的启示在于：一是促进粮食增长的手段主要是经济性的，具有良好的可持续效果；二是粮食增长的步伐是稳步的，没有产生明显的过量或短缺；三是粮食消费结构发生新变化，除传统消费外，粮食用于能源消费打开了粮食丰收时出路不畅的瓶颈。但是，总体而言，我们依然面临 “粮多办法少、粮少办法多”的问题。

2.粮食供求宏观预见力和应变力弱，难以发挥抑制生产波动的作用。面对2007—2008年全球出现的粮食价格持续上涨局面，诸如能源、生物质等新兴粮食消费的剧增成为众矢之的。面对这样的局面，政府采取怎样的调控政策对粮食价格传导机制的走向极为关键。国际国内粮食稍有“风吹草动”，我国便出台各项政策限制粮食出口，禁止粮食加工转化的刚性控制政策。以2008年上半年为例，面对全球粮价上涨的局面，泰国作为头号大米出口国，借国际粮价市场的攀升大量出口粮食（尽管更多的原因可能是由于农民没有仓库来储粮，他们收割后只好立即出售），赚取了一大笔外汇，大大增加了农民和米商的收入。而与此同时，我国不仅没有把握时机，扩大出口，反而采取限制出口的刚性政策，在国内市场上形成错误的粮食价格传导机制，直至下半年秋收带来库存充裕的状况后，才决定通过取消玉米、杂粮等粮食产品的出口关税，减低小麦、大米等的出口关税等各种政策鼓励粮食出口，而此时国际粮价已经大幅下跌，限制出口的刚性政策则让我们错失良机，取而代之的，是粮价下跌对农民种粮积极性的巨大挫伤。这反映了国家对国内粮食生产、消费和库存的家底不清，调控政策出台滞后，应变能力不足。

3.弹性的加工转化政策是抑制粮食波动的重要举措。在石油能源、粮食和生物能源三者之间，只有生物能源是一个较大的变量。生物能源的一边，用于替代部分石油能源的需求和缓解石油价格上涨；另一边，则可用于调节粮食供求和抑制粮食价格波动。因此，在“不与人争粮、不与粮争地”的前提下，充分利用粮食加工杠杆，建立弹性的转化机制，利用生物能源来调剂粮食市场的供需将有助于粮食生产快速发展。在粮食出现阶段性过剩的丰产年份，可适当鼓励发展粮食能源消费，既能吸纳市场消费的剩余粮食，缓解能源压力，又有利于稳定粮价，增加农民收入。在粮食供求基本平衡的一般年份，特别是粮食供应偏紧平衡的年份，应严格控制粮食能源消费，避免出现能源消费与人争粮的现象。与此同时，根据粮食市场供求关系调节能源作物与粮食作物比例也可作为促使我国粮食发展走出波动困局的一种替代机制和弹性机制。

（三）从动力机制视角看，如果不能有效调动产区政府抓粮和农民产粮的积极性，我国粮食生产发展难以持续。

1.提高农民的种粮积极性是粮食生产持续发展的基础。众所周知，种粮比较效益偏低是导致城乡收入差距较大的原因之一。农民作为农业生产和经营的微观主体，其种粮积极性直接关系粮食生产的可持续发展。

第一，合理利用粮食补贴政策。目前的补贴政策仍存在一些不足，表现在：政策补贴的标准往往并不完全与粮食生产的产出水平挂钩。如水稻良种补贴政策，实际上是惠及政策实施范围内的所有水稻生产者，以种稻面积作为补贴依据，与产量水平高低无关；另外，部分省份的粮食直补政策，也是与种植面积挂钩，而不与出售商品粮的数量挂钩，这种普惠制性质的补贴政策并不能直接有效地解决增产与增收的矛盾。因此，未来粮食补贴政策应实现三个转变：一是要遵循“谁种补谁，多种多补”的原则，实现福利性补偿向生产性补偿转变；二是补偿要向规模化和商品化倾斜，实现口粮化补贴向商品粮补贴的转变；三是在现有的基础上，继续加大补贴力度，补贴要争取做到“保持存量，用好增量”。

第二，促进粮食规模化生产。粮食单产提高不可能在短期内跳跃式发展，而粮食作为人类基本物资，粮价的上涨很容易引发饲料、农副产品、加工食品等价格上涨甚至引发通货膨胀，因此依靠市场价格增收的潜力也越来越小。在这种情况下，粮食规模化生产成为农民增收的核心途径。近几年，江浙一带农民根据粮食生产的季节性特征和环节性特征，创造性地提出了季节性流转和环节性流转等规模经营模式，释放了巨大的生产潜力，实现了规模增收，据有一定的借鉴意义。

第三，利用粮食品质化经营，提高优质食品价格。在满足广大居民基本口粮需求的同时，可以通过提高农产品品质来提供差异化粮食供给。尤其是在机械化和规模化生产难度较大的山区，可以利用其生态条件适宜的优势，走“绿色食品”、“有机食品”道路，满足不同消费群体的特殊需求，并籍此提高优质农产品价格，稳定农民的种粮积极性。

第四，创新农作制度，实现“千斤粮、万元钱”。在农业结构调整的同时，积极创新农作制度，在确保国家粮食稳定的同时，增加农民种养收入，充分挖掘农业综合生产潜力。例如，浙江省嘉兴市嘉善县通过采用冬春季大棚蔬菜等经济作物与夏秋季粮食作物的轮作，使冬季绿色过冬率达98%以上，大幅提高土地资源利用率；同时通过水旱轮作，既改良了土壤的理化性状，又有效降低了病虫害的发生率，使经济作物的产量、质量有了明显提高，平均每亩农田生产稻谷1100斤以上，产值超过1万元，社会效益、经济效益和生态效益显著。

2.提高产区政府抓粮积极性是粮食生产持续发展的保障。我国粮食生产历史显示：一靠政策，二靠投入，三靠科技。粮食市场的宏观调控往往是经济手段和行政措施并用的结果，如果地方政府没有抓粮积极性，很难确保粮食安全。从2001年国务院出台“关于进一步深化粮食流通体制改革的意见”开始，我国的粮食安全基本上就形成了“主产区”、“主销区”的粮食生产的区域分工格局。黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河南、安徽、江苏、河北、湖北、湖南、江西、山东和四川等13个省（自治区）成为国家商品粮的生产主体，承担了国家粮食安全的主要责任。然而，粮食主产区和主销区在经济发展中的利益均衡始终存在矛盾：主产区承担义务多、获得回报少；主销区自负责任轻、依赖程度高。这样的格局导致粮食主产区产粮越多、包袱越重、财政越穷，政府缺乏抓粮食生产动力。

为确保产区政府抓粮积极性，实现产区有利，销区有粮的双赢局面，建立地方政府抓粮长效机制，需要采取一些必要的措施。一是要建立粮食补偿机制，确保产区在转移支付中获利；二是要在粮食整个产业链的生产、加工和流通环节建立合理的利益形成机制，确保产区在产业化经营中获利。

解决粮食安全问题，必须抓好几个关键

在保护和提高粮食综合生产能力的基础上，着力解决好几个重大问题，保障粮食安全。

1.切实提高产区政府抓粮、广大农民种粮这两个积极性。建立主产区利益补偿制度，加大对产粮大县财政奖励和粮食产业建设项目扶持力度，扭转主产区“种粮大县、财政穷县”的现象；积极引导产区和销区企业以资产为纽带，通过合资、合作等方式共同组建跨区域的粮食收储、加工和经营企业，以促进产销区之间建立长期稳定的粮食购销协作关系；大力扶持粮食收储和粮食加工企业，大力发展订单粮食，真正将粮食打造成主产区的支柱产业。解决“政府要粮”与“农民要钱”的关键是提高农民收入，尤其是提高种粮农民的收入。一是政策促农，二是科技富农，三是投入帮农。

2.牢牢把握粮食收购加工、投入品经营这两个主动权。在综合生产能力之外，粮食安全的关键在于加工流通领域。跨国公司如果掌握了粮食加工流通，就掌握了粮食制成品的定价权和粮食收储的主动权。跨国公司如果掌握了粮食投入品市场（种子、肥料、农药），就掌握了粮食生产的调控权。跨国粮商和跨国种（肥、药）商再结成战略联盟，其竞争力将异常强大。为此，一要提高外商进入粮食加工流通领域和种子经营领域的门槛，严格水稻、小麦等口粮加工产业和种业的外商准入制度，控制外资进入的速度与规模；二要中央加强外资进入口粮加工产业和种业的宏观管理，避免外商从各地各个击破，然后再化零为整，对我们产生强大冲击；三要由国家协调，尽快实现央企与央企、中央与地方联手，建立粮食加工流通的大型企业集团，尽快提升竞争力与市场占有率；四要加速国内种业的整合，加大种业科技创新力度，尽快提升种业竞争力。

3.积极用活粮食出口、加工转化这两个调节器。一是要尽快建立完善的粮食安全预警系统。在清仓查库，摸清粮食家底的基础上，建立预警和应急体系，健全有效的市场信息反应网络，及早做好粮食安全预案的启动准备工作，并建立粮食生产的国家价格指导调控系统。二是要在准确预测的前提下，正确处理国内与国外“两个市场，两种资源”的关系，以内为主，以外为辅，提高对粮食进出口宏观调控的政策弹性，避免粮食波动，保持粮食稳定。三是要坚持新兴消费“不与人争粮，不与粮争地”原则，确保粮食总量底线和确保耕地资源底线，充分利用粮食新兴消费来调剂粮食市场的供需，建立粮食向能源转化的弹性制度，避免谷贱伤农。

来源：《学习时报网》  （ 7/20/2009第 04版）